le sursis à exécution en matière administrative

LE SURSIS A EXECUTION EN MATIERE ADMINISTRATIVE par M.BRAHIMI thème d'une communication d'un séminaire organisé par l'unité d'appui au projet " Réforme de la justice en Algérie" Remarque: Cette communication a été produite avant l'entrée en vigueur du nouveau code de procédure civile et administrative. INTRODUCTION C’est un principe fondamentale de notre droit public que l’administration dispose du privilège du préalable en vertu duquel ses décisions, contrairement à celles des particuliers, sont exécutoires par elles-meme.Ce principe a pour corollaire que les recours devant les juridictions administratives contre les décisions administratives n’ont point d’effet suspensif afin que les intéressés ne puissent par un simple pourvoi paralyser l’action de l’administration. Ce principe est expressément posé par l’article 170 alinéa 11 du C.P.C. qui stipule : « le recours devant la cour n’a pas d’effet suspensif… » .Il a été néanmoins considéré comme nécessaire d’apporter à la rigueur de ce principe général un tempérament que constitue ce qui est communément appelé « le sursis à exécution ». Le sursis à exécution peut concerner soit une décision administrative ( I ) soit une décision juridictionnelle rendue par la chambre administrative de la cour ou par le conseil d’Etat ( II ). I – LE SURSIS A L’EXECUTION D’UNE DECISION ADMINISTRATIVE En parallèle avec les règles de compétence des chambres administratives de la cour et celles du Conseil d’Etat, les demandes de sursis à exécution des décisions administratives doivent être portées suivant la nature de ces décisions soit devant la chambre administrative de la cour, soit devant la chambre administrative régionale soit devant le conseil d’Etat (Art.7 C.P.C.). - Les chambres administratives des cours sans exception restent compétentes quant aux demandes de sursis dirigées contre les décisions administratives prises par les communes ou les établissements publics à caractère administratif conformément à l’article 7(2°) du C.P.C. et de l’article 3 du décret exécutif N° 90/407 du 22/12/1990. - Pour les décisions administratives prises par les wilayas, la demande de sursis doit être présenté devant l’une des cinq chambres administratives régionales suivant la répartition établie par l’article 7 (1°) du C.P.C. et de l’article 2 du décret exécutif N° 90/4O7 du 22/12/1990. - Seul le Conseil d’Etat est compétent quant il s’agit de demander le sursis à l’exécution d’une décision émanent des autorités administratives centrales, des institutions publiques nationales ou des organisations professionnelles nationales. A – LES TEXTES REGISSANT LE SURSIS A EXECUTION Le sursis à exécution d’une décision administrative devant la chambre administrative de la cour est régi par l’article 170 alinéa 11 du C.P.C. dont la formulation est la suivante : « Le recours devant la cour n’a pas d’effet suspensif à moins que la cour n’en décide autrement, à titre exceptionnel, à la requête expresse du demandeur. Toutefois, en aucun cas,la cour ne peut ordonner de sursoier à l’exécution d’une décision intéressant le maintien de l’ordre,la sécurité et la tranquillité publique .La décision de la cour ordonnant le sursis à exécution est susceptible d’appel dans le délai de quinze jours à dater de sa notification .Dans ce cas ,le président de la chambre administrative de la cour suprême (actuellement le président du conseil d’Etat) peut immédiatement et à titre provisoire mettre fin au sursis à exécution ». Quant à la procédure du sursis à exécution des décisions administratives relevant du contrôle du conseil d’Etat, le C.P.C. la mentionne d’une façon encore plus laconique dans un unique alinéa contenu dans l’article 283 : « Le président de la chambre ( la chambre administrative de la cour suprême actuellement le président du Conseil d’Etat ) peut ordonner à titre exceptionnel et à la requête expresse du demandeur qu’il soit sursis à l’exécution de la décision attaquée,et ce en présence des parties ou elles dûment convoquées ». Les brèves dispositions contenues dans les deux articles 170 alinéa 11 et 283 alinéa 2 du C.P.C laissent sans réponse les questions fondamentales en rapport avec le domaine d’intervention du sursis à exécution et les conditions de son exercice .Aussi c’est la jurisprudence de la Cour Suprême (Chambre administrative) et du Conseil d’Etat qui a précisé les contours de cette procédure particulière. B – Domaine du sursis à exécution Le pouvoir reconnu à la cour de sursoier à l’exécution d’une décision administrative n’est pas absolu puisque au terme de l’article 170 alinéa 12 du C.P.C. il est fait exception quant aux décisions intéressant le maintien de l’ordre, la sécurité et la tranquillité publique qui ne peuvent faire l’objet d’un sursis à exécution. L’interdiction faite à la cour de sursoier à l’exécution des décisions suscitées est bien sur d’ordre publique et la formulation du texte de loi est sans appel : « Toutefois, en aucun cas, la cour ne peut ordonner de sursoier à l’exécution d’une décision intéressant le maintien de l’ordre, la sécurité et la tranquillité publique ». L’interdiction faite à la cour de sursoier à l’exécution d’une décision intéressant le maintien de l’ordre, la sécurité et la tranquillité publique ne s’étend pas au pouvoir reconnu en cette matière au président du Conseil d’Etat puisque l’article 283 alinéa 2 du C.P.C. ne mentionne aucune exception ou limitation. Le président du conseil d’Etat ,contrairement à la cour, peut donc ordonner le sursis à l’exécution d’une décision administrative quand bien même elle constituerait une mesure de police tendant au maintien de l’ordre,à la sécurité ou à la tranquillité publique.Ce pouvoir étendu est limité au cas bien sûr où le président du conseil d’Etat statue sur la demande de sursis à exécution en premier et dernier ressort , mais si le Conseil d’Etat statue en tant que juge d’appel il sera lié par la limitation de l’article 170 du C.P.C. et ceci en vertu du principe que le juge d’appel ne peut pas avoir plus de pouvoir que le juge du premier degré. C – Conditions du sursis à exécution Les articles 170 et 283 du C.P.C. n’ayant pas clarifié les conditions d’octroi du sursis à exécution, c’est la jurisprudence qui en a précisé les contours. a) Moyens sérieux à l’appui de la demande de sursis La condition imposée par la jurisprudence d’appuyer la demande de sursis de « moyens sérieux » répond au souci de refuser le privilège du sursis aux requérants qui seraient tentés de former des recours dilatoires ou manifestement mal fondés et de le réserver à ceux dont le pourvoi révèle que l’annulation de la décision attaquée est probable sinon certaine. Par moyen sérieux il faut entendre des moyens qui sont, au premier examen, de nature à faire naître le doute dans l’esprit du juge.Il s’agit de moyens qui peuvent être considérés avec une quasi certitude comme fondés.Toutefois la décision sur le sursis ne peut en aucune manière influencer la décision sur le fond et il est arrivé que la Conseil d’Etat , après avoir ordonné le sursis à exécution , ait rejeté la requête au fond. b) Préjudice difficilement réparable Pour que la demande de sursis soit accordée il ne suffit pas que les moyens invoqués soient sérieux , il faudrait aussi que le préjudice qui résulterait de la décision attaquée revête une certaine gravité c'est-à-dire que cette décision soit susceptible de causer un « préjudice difficilement réparable ».La jurisprudence considère que le « préjudice difficilement réparable » est avéré quand l’exécution de la décision entraîne ,soit pour l’état des lieux,soit sur le plan social,soit encore en matière de liberté ,des conséquences sur lesquelles il serait difficile de revenir. D – Procédure du sursis à exécution a) Modalités de saisine de la juridiction Les articles 170 et 283 du C.P.C. ne précisent pas les modalités de saisine de la juridiction d’une demande de sursis à exécution et se bornent à poser le principe que cette demande est jugée à « la requête expresse du demandeur ».Est-ce à dire que ces deux textes dispensent le demandeur de présenter une requête en sursis indépendante de la requête en annulation et qu’il pourrait joindre les deux demandes dans une requête unique ? Certains auteurs à l’instar de Mohamed Bennacer , commissaire d’Etat au Conseil d’Etat (1) penchent pour cette option au motif que la première demande n’est en fait qu’une demande accessoire à la demande principale tendant à l’annulation de la décision attaquée. A notre avis la permission de présenter la demande de sursis en tant que demande accessoire à la demande principale en annulation et dans une requête unique n’est pas adaptée à ce genre de recours exeptionnel.Tout d’abord la demande en sursis ne peut être considéré comme demande accessoire dans son acception juridique puisque n’étant pas une demande incidente mais constitue bel et bien un recours indépendant soutenu par des moyens propres autres que ceux présentés à l’appui de la demande en annulation. En second lieu ,la demande de sursis soumise au juge devant être obligatoirement sanctionné par un jugement définitif indépendant , il serait pour le moins inconcevable d’imaginer qu’un tel jugement qui n’est pas un jugement avant dire droit soit rendu en l’absence d’une saisine dans les formes légales c'est-à-dire par une citation propre , et la formulation de l’article 283 du C.P.C. conforte cette position puisqu’il stipule que le sursis est jugé « en présence des parties ou elles dûment convoquées ».Enfin,si la loi permet au demandeur de réunir dans une même instance plusieurs demandes formées contre un même défendeur c’est à la condition qu’elles soient toutes sanctionnées par un même jugement définitif .Dans la demande de sursis, le demandeur sollicite un jugement définitif , préalable , indépendant par rapport à sa demande principale et exécutoire , ce qui implique que la demande de sursis soit introduite par une citation ou une assignation propre indépendamment de la requête principale et non pas par une simple demande jointe à la demande principale. b) La demande de sursis doit être parallèle ou postérieure à la demande en annulation Le conseil d’Etat a posé le principe que la demande de sursis à l’exécution d’une décision administrative n’est recevable que si elle est parallèle ou postérieure à l’action principale en annulation dirigée contre la même décision (2).Si l’action en annulation est intentée dans les délais la demande de sursis ne sera liée par aucun délai sauf bien sur s’il a été statué sur la première action car dans ce cas la demande de sursis sera sans objet (3).De même que la demande de sursis sera déclarée irrecevable pour défaut d’intérêt si la décision administrative a déjà été exécutée. Mais si cette exécution a lieu alors que la demande de sursis était pendante devant le juge,la juridiction n’est pas pour autant dessaisie . _______________________________________________________________________________ (1) Mohamed BENNACER ,les procédures d’urgence en matière administrative, R.C.E. 2003.4.54 (2) C.S., ch.adm. 16 juin 1990, R.J. 1993.1.131 (3) C.E., 01 avril 2003, R.C.E. 2003.4.138 La demande de sursis ayant par nature un caractère d’urgence, il y est statué comme en matière de référé et, conformément à l’article 170 dernier alinéa du C.P .C. la décision de la cour ordonnant le sursis est susceptible d’appel devant le Conseil d’Etat dans le délai de quinze jours à dater de sa signification. Il est à noter que l’article 171 bis du C.P.C. qui régit la procédure des référés en matière administrative autorise le président de la cour à ordonner le sursis à l’exécution d’une décision administrative sous certaines conditions à savoir : 1- que la décision administrative constitue un cas de voie de fait ou d’emprise 2- que le litige n’intéresse pas l’ordre et la sécurité publique.Ce principe a été conforté par la cour suprême dans plusieurs décisions (1).Si la demande de sursis est présenté en référé,cette demande est recevable même en l’absence d’une action principale en annulation sachant que l’article 171 permet la saisine en référé même en l’absence d’une décision administrative préalable(2) II – LE SURSIS A L’EXECUTION DES DECISIONS JURIDICTIONNELLES Dans la précédente partie il a été question du sursis à l’exécution des décisions émanant des institutions et administrations publiques .Bien que les textes régissant cette matière à l’instar de l’article 283 alinéa 2 du C.P.C.ne mentionnent pas expressément les arrêts rendus par les juridictions administratives,la jurisprudence a consacré le principe que les arrêts rendus par ces juridictions peuvent faire l’objet d’une demande de sursis .Cette jurisprudence est d’autant plus utile que ces arrêts sont en principe exécutoire nonobstant appel ou opposition puisqu’en vertu de l’article 171 C.P.C. ni l’appel ni l’opposition n’ont d’effet suspensif . La demande de sursis est portée soit devant le Conseil d’Etat quand il s’agit d’un arrêt rendu par une cour ou d’un arrêt rendu par défaut par le Conseil d’Etat ,soit il est porté devant la cour en cas d’opposition à un arrêt par défaut rendu par cette même juridiction. A – LE SURSIS A EXECUTION DE LA COMPETENCE DU CONSEIL D’ETAT Le président du Conseil d’Etat est seul compétent pour statuer sur une demande de sursis à l’exécution d’un arrêt rendu par la chambre administrative de la cour et objet d’un appel devant le Conseil d’Etat. La compétence du président du Conseil d’Etat en cette matière est d’ordre public et par conséquent la décision de la cour qui a ordonné le sursis à l’exécution d’un arrêt qu’elle a précédemment rendu est entaché de nullité absolu (3). Les arrêts rendus par le Conseil d'Etat sont des arrêts définitifs et ne peuvent en règle générale faire l’objet d’une demande de sursis à exécution devant cette même juridiction .Mais si ces arrêts ont été rendus par défaut et sont frappés d’opposition ou qu’ils font l’objet d’une action en tierce opposition, la jurisprudence du Conseil d’Etat autorise la demande de sursis mais le sursis n’est pas permis quand il est fondé sur d’autres recours extraordinaires tels que la rétractation,la rectification d’erreur matérielle ou encore le recours en interprétation (4) B – LE SURSIS A EXECUTION DE LA COMPETENCE DE LA COUR Bien qu’aucun texte ne prévoit même implicitement une procédure similaire à celle reconnue au président du Conseil d’Etat en matière de sursis à exécution, la jurisprudence du coseil d’Etat a posé ______________________________________________________________ (1) C.S., ch.adm.12 avril 1986, R.J.1989.2.215 (2) Arrêt du 12 avril 1986 op.cit. (3) C.S., ch.adm. R.J.1991.3.177 (4) C.E., 30 septembre 2003, R.C.E.2003.4.140 le principe qu’en cas d’opposition à un arrêt par défaut rendu par la chambre administrative de la cour, cette dernière peut connaître de la demande de sursis à l’exécution de cet arrêt. Le Conseil d’Etat a justifié la recevabilité d’un tel recours par le fait que le silence de la loi en cette matière est dû à une simple omission du législateur qui a entraîné une inégalité des justiciables devant la loi et qu’il convient de rétablir une situation injuste (1). Si cette jurisprudence est à saluer en tant qu’elle est audacieuse et qu’elle permet d’éviter les conséquences dramatiques d’une exécution alors que le litige n’est pas encore définitivement tranché , il reste que son utilité et son efficacité ont été sérieusement tempérées par le fait que cette jurisprudence donne compétence pour ordonner le sursis , non pas au président de la cour à l’instar de ce qui est établi devant le Conseil d’Etat , mais à la chambre administrative de la cour siégeant en formation normale. Il va sans dire que confier le jugement de la demande de sursis à la chambre administrative dans sa formation collégiale au lieu du président de la cour , entraînerait de facto une lourdeur incompatible avec le but assigné à la demande de sursis en l’occurrence obtenir une décision urgente et rapide dans l’attente de la décision définitive qui statuera au fond. C – PROCEDURE D’OCTROI DU SURSIS A L’EXECUTION DES DECISIONS JURIDICTIONNELLES Qu’il s’agisse d’une demande de sursis à l’exécution portée devant le Conseil d’Etat contre un arrêt de la cour frappé d’appel ou contre un arrêt du Conseil d’Etat frappé d’opposition ou de tierce opposition ou d’une demande portée devant la chambre administrative de la cour contre son arrêt par défaut frappé d’opposition, les modalités et les conditions d’octroi du sursis sont les mêmes que celles appliquées au sursis à l’exécution des décisions administratives. La demande de sursis est donc introduite par une requête adressé soit au président du Conseil d’Etat soit à la chambre administrative de la cour suivant la nature de l’arrêt objet de la demande .Cette requête contiendra les moyens autorisant le sursis et l’acte prouvant l’introduction d’un recours au fond contre l’arrêt objet de la demande de sursis à exécution. Comme c’est le cas pour la demande de sursis à l’exécution d’une décision administrative, la demande de sursis à l’exécution d’un arrêt objet d’un appel ou d’une opposition doit s’appuyer sur des « moyens sérieux » à même de prouver que l’exécution de cet arrêt peut entraîner « un préjudice difficilement réparable ». Mais il ressort d’une jurisprudence constante du Conseil d’Etat que la condition relative au caractère sérieux des moyens invoqués n’est pas exigée quand il s’agit de recours formés par l’Etat,la collectivité locale ou un établissement public à caractère administratif pour les arrêts comportant des condamnations pécuniaires contre ces institutions.Le Conseil d’Etat se suffit dans ces cas d’un argumentaire standard et superficiel tiré de la nécessité de préserver les finances publiques d’une éventuelle insolvabilité du bénéficiaire de la condamnation. Seule donc est prise en considération la deuxième condition relative à la nature du préjudice qui résulterait de l’exécution immédiate de l’arrêt attaqué alors que la condition inhérente au caractère sérieux des moyens est évacuée . ________________________________________________________________ (1) C.E., 19 novembre 2002, R.C.E.2003.3.173.