LE SURSIS A EXECUTION EN MATIERE ADMINISTRATIVE

C’est un principe fondamentale de notre droit public que l’administration dispose du privilège du préalable en vertu duquel ses décisions, contrairement à celles des particuliers, sont exécutoires par elles-meme.Ce principe a pour corollaire que les recours devant les juridictions administratives contre les décisions administratives n’ont point d’effet suspensif afin que les intéressés ne puissent par un simple pourvoi paralyser l’action de l’administration.

Ce principe est expressément posé par l’article 170 alinéa 11 du C.P.C. qui stipule : « le recours devant la cour n’a pas d’effet suspensif… » .Il a été néanmoins considéré comme nécessaire d’apporter à la rigueur de ce principe général un tempérament que constitue ce qui est communément appelé « le sursis à exécution ». Le sursis à exécution peut concerner soit une décision administrative ( I ) soit une décision juridictionnelle rendue par la chambre administrative de la cour ou par le conseil d’Etat ( II ).

C’est un principe fondamentale de notre droit public que l’administration dispose du privilège du préalable en vertu duquel ses décisions, contrairement à celles des particuliers, sont exécutoires par elles-meme.Ce principe a pour corollaire que les recours devant les juridictions administratives contre les décisions administratives n’ont point d’effet suspensif afin que les intéressés ne puissent par un simple pourvoi paralyser l’action de l’administration.

 Ce principe est expressément posé par l’article 170 alinéa 11 du C.P.C. qui stipule : « le recours devant la cour n’a pas d’effet suspensif… » .Il a été néanmoins considéré comme nécessaire d’apporter à la rigueur de ce principe général un tempérament que constitue ce qui est communément appelé « le sursis à exécution ». Le  sursis à exécution peut concerner soit une décision administrative ( I ) soit une décision juridictionnelle rendue par la chambre administrative de la cour ou par le conseil d’Etat ( II ).

  I – LE SURSIS A L’EXECUTION D’UNE DECISION ADMINISTRATIVE

   En parallèle avec les règles de compétence des chambres administratives de la cour et celles  du Conseil d’Etat, les demandes de sursis à exécution des décisions administratives doivent être portées suivant la nature de ces décisions soit devant la chambre administrative de la cour, soit devant la chambre administrative régionale soit devant le conseil d’Etat (Art.7 C.P.C.).

-  Les chambres administratives des cours sans exception restent compétentes quant aux demandes de sursis dirigées contre les décisions administratives prises par les communes ou les établissements publics à caractère administratif conformément à l’article 7(2°) du C.P.C. et de l’article 3 du décret exécutif N° 90/407 du 22/12/1990.

- Pour les décisions administratives prises par les wilayas, la demande de sursis doit être présenté devant l’une des cinq  chambres administratives régionales suivant la répartition établie par l’article 7 (1°) du C.P.C. et de l’article 2 du décret exécutif N° 90/4O7 du 22/12/1990.

- Seul le Conseil d’Etat est compétent quant il s’agit de demander le sursis à l’exécution d’une décision émanent des autorités administratives centrales, des institutions publiques nationales  ou des organisations professionnelles nationales.

A – LES TEXTES REGISSANT LE SURSIS A EXECUTION

   Le sursis à exécution d’une décision administrative devant la chambre administrative de la cour est régi par l’article 170 alinéa 11 du C.P.C. dont la formulation est la suivante : « Le recours devant la cour n’a pas d’effet suspensif à moins que la cour n’en décide autrement, à titre exceptionnel, à la requête expresse du demandeur. Toutefois, en aucun cas,la cour ne peut ordonner de sursoier à l’exécution d’une décision intéressant le maintien de l’ordre,la sécurité et la tranquillité publique .La décision de la cour ordonnant le sursis à exécution est susceptible d’appel dans le délai de quinze jours à dater de sa notification .Dans ce cas ,le président de la chambre administrative de la cour suprême (actuellement le président du conseil d’Etat) peut immédiatement et à titre provisoire mettre fin au sursis à exécution ».

   Quant à la procédure du sursis à exécution des décisions administratives relevant du contrôle du conseil d’Etat, le C.P.C. la mentionne d’une façon encore plus laconique dans un unique alinéa contenu dans l’article 283 : « Le président de la chambre ( la chambre administrative de la cour suprême actuellement le président du Conseil d’Etat ) peut ordonner à titre exceptionnel et à la requête expresse du demandeur qu’il soit sursis à l’exécution de la décision attaquée,et ce en présence des parties ou elles dûment convoquées ».

   Les brèves dispositions contenues dans les deux articles 170 alinéa 11 et 283 alinéa 2 du C.P.C laissent sans réponse les questions fondamentales en rapport avec le domaine d’intervention du sursis à exécution et les conditions de son exercice .Aussi c’est la jurisprudence de la Cour Suprême (Chambre administrative) et du  Conseil d’Etat qui a précisé les contours de cette procédure particulière.

B – Domaine du sursis à exécution

   Le pouvoir reconnu à la cour de sursoier à l’exécution d’une décision administrative n’est pas absolu puisque au terme de l’article 170 alinéa 12 du C.P.C. il est fait exception quant aux décisions intéressant le maintien de l’ordre, la sécurité et la tranquillité publique qui ne peuvent faire l’objet d’un sursis à exécution. L’interdiction faite à la cour de sursoier à l’exécution  des décisions suscitées est bien sur d’ordre publique et la formulation du texte de loi est sans appel : « Toutefois, en aucun cas, la cour ne peut ordonner de sursoier à l’exécution d’une décision intéressant le maintien de l’ordre, la sécurité et la tranquillité publique ».

   L’interdiction faite à la cour de sursoier à l’exécution d’une décision intéressant le maintien de l’ordre, la sécurité et la tranquillité publique ne s’étend pas au pouvoir reconnu en cette matière au président du Conseil d’Etat puisque l’article 283 alinéa 2 du  C.P.C. ne mentionne aucune exception ou limitation. Le président du conseil d’Etat ,contrairement à la cour, peut donc ordonner le sursis à l’exécution d’une décision administrative quand bien même elle constituerait une mesure de police tendant au maintien de l’ordre,à la sécurité ou à la tranquillité publique.Ce pouvoir étendu est limité au cas bien sûr où le président du conseil d’Etat statue sur la demande de sursis à exécution en premier et dernier ressort , mais si le Conseil d’Etat statue en tant que juge d’appel il sera lié par la limitation de l’article 170 du C.P.C. et ceci en vertu du principe que le juge d’appel ne peut pas avoir plus de pouvoir que le juge du premier degré.

C – Conditions du sursis à exécution

   Les articles 170 et 283 du C.P.C. n’ayant pas clarifié les conditions d’octroi du sursis à exécution, c’est la jurisprudence qui en a précisé les contours.

     a) Moyens sérieux à l’appui de la demande de sursis

   La condition imposée par la jurisprudence  d’appuyer la demande de sursis de « moyens sérieux » répond au souci de refuser le privilège du sursis aux requérants qui seraient tentés de former des recours dilatoires ou manifestement mal fondés et de le réserver à ceux dont le pourvoi révèle que l’annulation de la décision attaquée est probable sinon certaine.

   Par moyen sérieux il faut entendre des moyens qui sont, au premier examen, de nature à faire naître le doute dans l’esprit du juge.Il s’agit de moyens qui peuvent être considérés avec une quasi certitude comme fondés.Toutefois la décision sur le sursis ne peut en aucune manière influencer la décision sur le fond et il est arrivé que la Conseil d’Etat , après avoir ordonné le sursis à exécution , ait rejeté la requête au fond.

     b) Préjudice difficilement réparable

   Pour que la demande de sursis soit accordée il ne suffit pas que les moyens invoqués soient sérieux , il faudrait aussi que le préjudice qui résulterait de la décision attaquée revête une certaine gravité c'est-à-dire que cette décision soit susceptible de causer un « préjudice difficilement réparable ».La jurisprudence considère que le « préjudice difficilement réparable » est avéré quand l’exécution de la décision entraîne ,soit pour l’état des lieux,soit sur le plan social,soit encore en matière de liberté ,des conséquences sur lesquelles il serait difficile de revenir.

D – Procédure du sursis à exécution

a)      Modalités de saisine de la juridiction

   Les articles 170 et 283 du C.P.C. ne précisent pas les modalités de saisine de la juridiction d’une demande de sursis à exécution et se bornent à poser le principe que cette demande est jugée à « la requête expresse du demandeur ».Est-ce à dire que ces deux textes dispensent le demandeur de présenter une requête en sursis indépendante de la requête en annulation et qu’il pourrait joindre les deux demandes dans une requête unique ? Certains auteurs à l’instar de Mohamed Bennacer , commissaire d’Etat au Conseil d’Etat (1) penchent pour cette option au motif que la première demande n’est en fait qu’une demande accessoire à la demande principale tendant à l’annulation de la décision attaquée.

   A notre avis la permission de présenter la demande de sursis en tant que demande accessoire à la demande principale en annulation et dans une requête unique n’est pas adaptée à ce genre de recours exeptionnel.Tout d’abord la demande en sursis ne peut être considéré comme demande accessoire dans son acception juridique puisque n’étant pas une demande incidente mais constitue bel et bien un recours indépendant soutenu par des moyens propres autres que ceux présentés à l’appui de la demande en annulation. En second lieu ,la demande de sursis soumise au juge devant être obligatoirement sanctionné par un jugement définitif indépendant  , il serait pour le moins inconcevable d’imaginer qu’un tel jugement qui n’est pas un jugement avant dire droit soit rendu en l’absence d’une saisine dans les formes légales c'est-à-dire par une citation propre , et la formulation de l’article 283 du C.P.C. conforte cette position puisqu’il stipule que le sursis est jugé « en présence des parties ou elles dûment convoquées ».Enfin,si la loi permet au demandeur de réunir dans une même instance plusieurs demandes formées contre un même défendeur c’est à la condition qu’elles soient toutes sanctionnées par un même jugement définitif .Dans la demande de sursis,  le demandeur sollicite un jugement définitif , préalable , indépendant par rapport à sa demande principale  et exécutoire , ce qui implique que la demande de sursis soit introduite par une citation ou une assignation propre indépendamment de la requête principale et non pas par une simple demande jointe à la demande principale.

     b)  La demande de sursis doit être parallèle ou postérieure à la demande en annulation

   Le conseil d’Etat a posé le principe que la demande de sursis à l’exécution d’une décision administrative n’est recevable que si elle est parallèle ou postérieure à l’action principale en annulation dirigée contre la même décision (2).Si l’action en annulation est intentée dans les délais la demande de sursis ne sera liée par aucun délai sauf bien sur s’il a été statué sur la première action car dans ce cas la demande de sursis sera sans objet (3).De même que la demande de sursis sera déclarée irrecevable pour défaut d’intérêt si la décision administrative a déjà été exécutée. Mais si cette exécution a lieu alors que la demande de sursis était pendante devant le juge,la juridiction n’est pas pour autant dessaisie .

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(1)     Mohamed BENNACER ,les procédures d’urgence en matière administrative, R.C.E. 2003.4.54

(2)     C.S., ch.adm. 16 juin 1990, R.J. 1993.1.131

(3)     C.E., 01 avril 2003, R.C.E. 2003.4.138

   La demande de sursis ayant par nature un caractère d’urgence, il y est statué comme en matière de référé et, conformément à l’article 170 dernier alinéa du C.P .C. la décision de la cour ordonnant le sursis est susceptible d’appel devant le Conseil d’Etat dans le délai de quinze jours à dater de sa signification.

Il est à noter que l’article 171 bis du C.P.C. qui régit la procédure des référés en matière administrative autorise le président de la cour à ordonner le sursis à l’exécution d’une décision administrative sous certaines conditions à savoir : 1- que la décision administrative constitue un cas de voie de fait ou d’emprise  2- que le litige n’intéresse pas l’ordre et la sécurité publique.Ce principe a été conforté par la cour suprême dans plusieurs décisions (1).Si la demande de sursis est présenté en référé,cette demande est recevable même en l’absence d’une action principale en annulation sachant que l’article 171 permet la saisine en référé même en l’absence d’une décision administrative préalable(2)

II – LE SURSIS A L’EXECUTION DES DECISIONS JURIDICTIONNELLES

   Dans la précédente partie il a été question du sursis à l’exécution des décisions émanant des institutions et administrations publiques .Bien que les textes régissant cette matière à l’instar de l’article 283 alinéa 2 du C.P.C.ne mentionnent pas expressément les arrêts rendus par les juridictions administratives,la jurisprudence a consacré le principe que les arrêts rendus par ces juridictions peuvent faire l’objet d’une demande de sursis .Cette jurisprudence est d’autant plus utile que ces arrêts sont en principe exécutoire nonobstant appel ou opposition puisqu’en vertu de l’article 171 C.P.C. ni l’appel ni l’opposition n’ont d’effet suspensif .

   La demande de sursis est portée soit devant le Conseil d’Etat quand il s’agit d’un arrêt rendu par une cour ou d’un arrêt rendu par défaut par le Conseil d’Etat ,soit il est porté devant la cour en cas d’opposition à un arrêt par défaut rendu par cette même juridiction.

A – LE SURSIS A EXECUTION DE LA COMPETENCE DU CONSEIL D’ETAT

   Le président du Conseil d’Etat est seul compétent pour statuer sur une demande de sursis à l’exécution d’un arrêt rendu par la chambre administrative de la cour et objet d’un appel devant le Conseil d’Etat. La compétence du président du Conseil d’Etat en cette matière est d’ordre public et par conséquent la décision de la cour qui a ordonné le sursis à l’exécution d’un arrêt qu’elle a précédemment rendu  est entaché de nullité absolu  (3).

   Les arrêts rendus par le Conseil d'Etat sont des arrêts définitifs et ne peuvent en règle générale faire l’objet d’une demande de sursis à exécution devant cette même juridiction .Mais si ces arrêts ont été rendus par défaut et sont frappés d’opposition ou qu’ils font l’objet d’une action en tierce opposition, la jurisprudence du Conseil d’Etat autorise la demande de sursis  mais le sursis n’est pas permis quand il est fondé sur d’autres recours extraordinaires tels que la rétractation,la rectification d’erreur matérielle ou encore le recours en interprétation (4)

B – LE SURSIS A EXECUTION DE LA COMPETENCE DE LA COUR

   Bien qu’aucun texte ne prévoit même implicitement une procédure similaire à celle reconnue au président du Conseil d’Etat en matière de sursis à exécution, la jurisprudence du coseil d’Etat a posé

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(1)     C.S., ch.adm.12 avril 1986, R.J.1989.2.215

(2)     Arrêt du 12 avril 1986 op.cit.

(3) C.S., ch.adm. R.J.1991.3.177

      (4) C.E., 30 septembre 2003, R.C.E.2003.4.140

 le principe qu’en cas d’opposition à un arrêt par défaut rendu par la chambre administrative de la cour, cette dernière peut connaître de la demande de sursis à l’exécution de cet arrêt. Le Conseil d’Etat a justifié la recevabilité d’un tel recours par le fait que le silence de la loi en cette matière est dû à une simple omission du législateur qui a entraîné une inégalité des justiciables devant la loi et qu’il convient de rétablir une situation injuste (1).

  Si cette jurisprudence est à saluer en tant qu’elle est audacieuse et qu’elle permet d’éviter les conséquences dramatiques d’une exécution alors que le litige n’est pas encore définitivement tranché , il reste que son utilité et son efficacité ont été sérieusement tempérées par le fait que cette jurisprudence donne compétence pour ordonner le sursis , non pas au président de la cour à l’instar de ce qui est établi devant le Conseil d’Etat , mais à la chambre administrative de la cour siégeant en formation normale. Il va sans dire que confier le jugement de la demande de sursis à la chambre administrative dans sa formation collégiale  au lieu du président de la cour , entraînerait de facto une lourdeur incompatible avec le but assigné à la demande de sursis en l’occurrence obtenir une décision urgente et rapide dans l’attente de la décision définitive qui statuera au fond.

 

C – PROCEDURE  D’OCTROI DU SURSIS A L’EXECUTION DES DECISIONS JURIDICTIONNELLES

   Qu’il s’agisse d’une demande de sursis à l’exécution portée devant le Conseil d’Etat contre un arrêt de la cour frappé d’appel ou contre un arrêt du Conseil d’Etat frappé d’opposition ou de tierce opposition ou d’une demande portée devant la chambre administrative de la cour contre son arrêt par défaut frappé d’opposition, les modalités et les conditions d’octroi du sursis sont les mêmes que celles appliquées au sursis à l’exécution des décisions administratives

   La demande de sursis est donc introduite par une requête adressé  soit au président du Conseil d’Etat soit à la chambre administrative de la cour suivant la nature de l’arrêt objet de la demande .Cette requête contiendra les moyens autorisant le sursis et l’acte prouvant l’introduction d’un recours au fond contre l’arrêt objet de la demande de sursis à exécution.

 Comme c’est le cas pour la demande de sursis à l’exécution d’une décision administrative, la demande de sursis à l’exécution d’un arrêt objet d’un appel ou d’une opposition doit  s’appuyer sur  des « moyens sérieux » à même de prouver que l’exécution  de cet arrêt peut entraîner « un préjudice difficilement réparable ». Mais il ressort d’une jurisprudence constante du Conseil d’Etat que la condition relative au caractère sérieux des moyens invoqués n’est pas exigée quand il s’agit de recours formés par l’Etat,la collectivité locale ou un établissement public à caractère administratif pour les arrêts comportant des condamnations pécuniaires contre ces institutions.Le Conseil d’Etat se suffit dans ces cas d’un argumentaire standard et superficiel tiré de la nécessité de préserver les finances publiques d’une éventuelle insolvabilité du bénéficiaire de la condamnation. Seule donc est prise en considération la deuxième condition relative à la nature du préjudice  qui résulterait de l’exécution immédiate de l’arrêt attaqué alors que la condition inhérente au caractère sérieux des moyens est évacuée .

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(1) C.E., 19 novembre 2002, R.C.E.2003.3.173.

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LE NOUVEAU CODE DE PROCEDURE CIVILE ET ADMINISTRATIVE : LES AVATARS DE L’ARTICLE 8

Depuis l’entrée en vigueur du nouveau code de procédure civile et administrative le 25 avril 2009, des professionnels du droit ont chacun à sa manière porté un jugement tantôt mitigé tantôt carrément négatif sur les nouvelles dispositions de ce code. Le quotidien El Watan , au vu des critiques émises par d’éminents juristes dans plusieurs contributions récemment publiées a même titré une de ses rubriques consacrée à ce nouveau code « Indignation des avocats et colère des justiciables ».

Depuis l’entrée en vigueur du nouveau code de procédure civile et administrative le 25 avril 2009, des professionnels du droit ont chacun à sa manière porté un jugement tantôt mitigé tantôt carrément négatif sur les nouvelles dispositions de ce code. Le quotidien El Watan , au vu des critiques émises par d’éminents juristes dans plusieurs contributions récemment publiées a même titré une de ses rubriques consacrée à ce nouveau code « Indignation des avocats et colère des justiciables ».

Ayant été approché par mon éditeur à l’effet d’autoriser une nouvelle édition d’un de mes ouvrages traitant de la procédure civile et cette demande ayant coïncidé avec la promulgation du nouveau code de procédure civile et administrative , j’ai dù me pencher en conséquence sur les dispositions de ce nouveau dispositif pour présenter une nouvelle édition revue et remaniée de mon ouvrage à la lumière du nouveau code.

Avant de revenir aux dispositions du nouveau code de procédure civile et administrative et notamment le fameux article 8 alinéa 2 qui a créé et à juste titre d’ailleurs une profonde polémique , il faut reconnaître en toute objectivité que ce nouveau code , pris dans sa

globalité , n’est pas aussi négatif que ne le laisse penser les diverses opinions émises ici et là. Il est indéniable qu’à l’inverse de l’ancien code de procédure civile, le nouveau code a harmonisé et clarifié des procédures et des notions qui posaient des problèmes d’application et d’interprétation forts complexes qui ont en conséquence généré une jurisprudence contradictoire .

La différence entre l’ancien et le nouveau code ne réside pas seulement dans le nombre d’articles que contient chacun d’eux ( 1065 pour l’actuel et 479 pour l’ancien) , mais tient surtout dans le contenu des nouvelles dispositions qui sont plus claires , plus explicites et plus à même de garantir des instances judicaires sans incidents majeurs et donc qui aboutissent au jugement des affaires dans des délais raisonnables .

Contrairement à l’ancien code de procédure civile qui était archaique,désuet,désarticulé et complètement dépassé , les rédacteurs du nouveau code ont essayé d’élaborer un code utilisant un langage judicaire simple et compréhensible pour le commun des justiciables tout en proposant une présentation matérielle qui a aboutit à un plan intelligent et harmonieux .Ce plan divisé en cinq parties distinctes mais qui se complètent débute par les dispositions communes à toutes les juridictions (livre 1), les dispositions particulières à chaque juridiction (livre 2),l’exécution forcée des titres exécutoires (livre 3),la procédure devant les juridictions administrative (livre 4) et enfin les modes alternatifs de règlement des litiges (livre 5).

Le souci des rédacteurs du NCPCA de rajeunir, de simplifier, de clarifier et de rénover la procédure civile qui était auparavant une procédure lourde et mal pensée apparaît clairement au niveau de l’unification des dispositions qui sont applicables devant toutes les juridictions de l’ordre judiciaire.

L’interdiction de l’appel contre les jugements avant dire droit qui aura pour conséquence de désengorger les cours d’appel et de rétrécir la durée de l’instance, le relèvement du taux du premier et dernier ressort de 2000 dinars à 200 000 dinars ce qui permet d’une part d’obtenir désormais un jugement non susceptible d’appel donc exécutoire si la valeur du litige n’excède pas le dernier montant et d’autre part et là aussi d’alléger le rôle des cours d’appel , la possibilité de couvrir la nullité en la forme des actes de procédure et le principe que cette nullité ne peut être invoquée que par la partie au profit de laquelle elle a été établie ce qui évitera le recours aux moyens malicieux et dilatoires pour retarder ou suspendre le cours de l’instance, la simplification et la clarification des procédures de vérification d’écriture et de l’inscription de faux , l’interdiction de certains recours parallèles ,les nouveaux pouvoirs du juge des référés en matière d’injonction de payer , l’extension des pouvoirs des juges présidant les différentes sections du tribunal en matière de référés et d’ordonnances sur requete,le pouvoir désormais reconnu aux juridictions administratives de recourir à l’astreinte pour garantir l’exécution de leurs décisions , participent à coté d’autres procédures innovantes insérées dans le nouveau code de ce souci de garantir un procès purgé d’incidents , équitable et qui doit aboutir à un jugement dans des délais raisonnables.

L’instauration ou l’extension des modes alternatifs de règlement des litiges en l’occurrence la conciliation, la médiation et l’arbitrage constituent un outil et un dispositif qui insuffle au droit judicaire algérien un nouvel élan qualitatif en adéquation avec le nouvel environnement tant national qu’international.

Rejeter le nouveau code de procédure civile et administrative dans sa globalité au motif qu’il instaure un dispositif complexe, onéreux et préjudiciable au justiciable n’est pas sérieux et ce pour la simple raison que ce texte n’a en réalité rien modifié de fondamental au système procédural déjà en place mais n’a fait que clarifier , simplifier ou compléter certaines procédures qui existaient déjà dans l’ancien code de procédure civile.

Il est indéniable aussi que cette réforme du code de procédure civile tant attendue a été effectivement gâchée par quelques dispositions malencontreuses dont notamment le fameux article 8 aliéna 2 du NCPC.

Passons rapidement sur une autre disposition de ce code qui a fait réagir la corporation des avocats en l’occurrence l’article 602 qui stipule que la grosse du jugement c'est-à-dire la copie exécutoire n’est remise qu’au bénéficiaire en personne ou à la personne mandatée par une procuration spéciale. Cette disposition qui laisse place à diverses interprétations a été comprise par les responsables des juridictions comme étant applicable aux avocats qui devraient eux aussi désormais exhiber à cet effet une procuration spécial de leurs clients en bonne et due forme . Aussi un vent de panique a soufflé dans les prétoires des tribunaux lorsque des confrères se sont vus signifiés un refus catégorique à leur demande de délivrance de la grosse de leurs clients.

En réalité cette disposition qui était superfétatoire , et dont on aurait pu faire l’économie de son insertion dans le NCPC puisque le code civile la prévoit dans le chapitre relatif au mandat, ne s’applique pas à l’avocat. Son extension à ce dernier n’est dùe qu’a une interprétation erronée de l’article 602 car celui-ci ne vise en réalité que le mandataire au sens commun du terme c'est-à-dire la personne désignée par le justiciable pour se faire délivrer la grosse .Quant à l’avocat, la nature du mandat qui le lie à son client est un mandat « ad litem » qui le dispense de présenter procuration.

La nature de ce mandat spécial dont bénéficie l’avocat est expressément prévu par la loi du 8 janvier 1991 portant organisation de la profession d’avocat ainsi que par le règlement intérieur de la profession .L’article 4 de cette loi non seulement autorise l’avocat à se faire délivrer les grosses de ses clients mais aussi ce qui est éminemment plus grave de conséquence qu’une simple remise de grosse , exercer toutes les voies de recours contre le jugement rendu ou mieux encore faire au nom de son client tout acte comportant l’abandon ou la reconnaissance d’un droit.

Après quelques péripéties malencontreuses, et ayant surement pris conscience de la mauvaise interprétation donnée à l’article 602, les chefs de juridictions sont revenues à de meilleurs sentiments en restituant à cet article sa juste interprétation et ce au grand soulagement des avocats et de leurs clients.

Revenons maintenant au fameux article 8 alinéa 2du NCPCA qui impose aux parties à l’instance à ne présenter à l’appui de leurs prétentions que des documents rédigés en langue arabe ou accompagnés d’une traduction officielle.

La polémique somme toute légitime suscitée par cette disposition insolite du point de vue du droit eu égard à la spécificité de l’Algérie comme nous le verrons plus loin me rappelle étrangement cette autre polémique qui a vu le jour lors de la promulgation de l’ancien code de procédure civil en 1966 et qui a concerné l’article 7 de ce code. Cet article 7 a lui aussi fait réagir des professionnels du droit dont notamment l’ancien professeur émérite de droit administratif à la faculté de droit d’Alger, Ahmed Mahiou , qui a abordé la problématique de cet article décousu dans son ouvrage sur le contentieux administratif sous le titre « les avatars de l’article 7 du code de procédure civile » , le titre que j’ai repris à mon compte pour cette contribution .

La rédaction primitive de l’article 7 de l’ancien code de procédure civile promulgué par ordonnance du 6 juin 1966 et qui donnait la définition du litige administratif était entachée d’une erreur ayant entrainé l’omission de deux alinéas. Deux mois plus tard cet article a été complété par un rectificatif publié au journal officiel du 26 juillet 1966 qui lui a ajouté les deux autres alinéas omis mais un second rectificatif publié au journal officiel du 16 aout 1966 a supprimé le premier alinéa du premier rectificatif ce qui a fait réagir d’éminents juristes dont notamment le professeur Ahmed Mahiou qui ont suspecté en fait une modification législative par une autorité non habilitée sous couvert de rectificatif.

Il est à espérer que l’article 8 du NCPCA ne connaitra pas les avatars et péripéties qu’a connu l’ancien article 7 mais le fait est là : cet article 8 pose et posera un véritable dilemme car l’abroger ou le modifier nécessitera le recours à la loi donc au législateur impliquant une intervention du pouvoir politique ce qui en cette matière sensible n’est pas évident . Son maintenir en l’état entrainera d’énormes dégâts non seulement pour la bourse du justiciable ou même du simple citoyen puisque le recours aux tribunaux n’implique pas nécessairement un procès , mais aussi pour la réussite de la réforme de la justice tant déclamée et dont le but ultime était d’abord d’assurer une justice sereine, simplifié , rapide , moderne et à la portée du citoyen.

Tout d’abord il est évident que la disposition de l’article 8 alinéa 2 du NCPCA qui oblige les parties à ne présenter devant le juge que des document rédigés en langue arabe ou accompagnés d’une traduction officielle est une disposition d’ordre public puisque le texte a utilisé l’expression « sous peine d’irrecevabilité » d’où la conséquence juridique que désormais tout document versé aux débats et rédigé en langue française , puisque c’est cette langue qui est visée , et non accompagné d’une traduction officielle en langue arabe doit être rejeté par le juge.

La disposition de l’article 8 étant d’ordre public, le rejet de tout document rédigé en langue française et non accompagné par une traduction officielle en langue arabe doit être prononcé d’office par le juge, l’expression « rejet d’office » signifiant que ce rejet est effectué même si les parties ne le demandent pas .Mieux, le moyen tiré de cette disposition peut être soulevé même pour la première fois devant la cour suprême ou le conseil d’Etat.

Aussi et devant la clarté de cet article 8, il est pour le moins étonnant que Monsieur Abdessalem Dib qui plus est a présidé la commission d’élaboration du NCPCV soutienne à propos de cette disposition lors d’une interview au quotidien El Watan que le magistrat saura apprécier les cas où il faut une traduction.

Aucun magistrat du pays quant bien même il le voudrait ne prendra la responsabilité morale et professionnelle d’appliquer la règle de l’article 8 autrement que par ce qu’elle édicte clairement c'est-à-dire rejeter systématiquement tout document rédigé en français ou dans une autre langue non accompagnée d’une traduction officielle en langue arabe. La solution préconisée par Monsieur Abdessalam Dib qui permettrait au juge d’apprécier les cas où il faut une traduction présuppose-t-elle que les magistrats seront instruits pour appliquer la règle de l’article 8 dans ce sens ? Ce serait là une atteinte gravissime à la loi et il serait fort étonnant que les juges accepteraient cette démarche.

Je ne m’attarderais pas sur les effets de l’article 8 sur la bourse des justiciable qui sont dans leur majorité des citoyens modestes et qui doivent supporter des frais de traduction forts onéreux hors de leur portée. D’ailleurs même l’Etat et ses démembrements vont pâtir de cette disposition puisque en tant que justiciables potentiels , ils doivent eux aussi dans les instances où ils sont parties produire les documents en conformité avec l’article 8. Je dirais même que c’est l’Etat , les institutions et entreprise publiques qui en seront les premières victimes surtout lorsqu’elles sont demanderesse et qu’elles doivent justifier du bien fondé de leurs actions en justice par des documents qui sont en majorité rédigés en langue française alors que leur traduction nécessiterait des frais et des dépenses qu’elles ne peuvent engager dans la limite des délais de l’instance judiciaire eu égard aux contraintes de la comptabilité publique .

Du point de vue du droit positif algérien , l’interdiction de présenter dans un procès des documents rédigés en français non accompagnés d’une traduction en arabe est sujet à discution.En l’absence d’une publication officielle des débats de l’Assemblée Populaire Nationale et du sénat , il est impossible de connaître « l’esprit du législateur » quand a été entamé la discussion du NCPCA au sein de ces deux assemblées et notamment quand s’est présenté la discution de l’article 8 .On ne connaîtra donc jamais les motifs et les considérations qui ont présidé à l’adoption de cet article et les observations ou critiques qui y ont été émises.

Imposer au juge et au justiciable l’interdiction de présenter des documents en langue française non accompagnés d’une traduction en langue arabe sous peine d’irrecevabilité revient de facto à considérer ces actes comme nuls et non avenus et comme n’ayant aucune légitimité juridique. Est-ce le cas ? A cette question cruciale il faudrait d’abord distinguer deux situations : la situation où les documents rédigés en français ont été élaborés après le 05 juillet 1998 et ceux intervenus après cette date. Pourquoi cette date ? Elle constitue l’échéance ultime fixé par la loi portant généralisation de l’utilisation de la langue arabe en l’occurrence l’ordonnance N° 91-05 du 16 janvier 1991 complétée et modifié et au-delà de laquelle tout document rédigé en une langue autre que la langue arabe est considéré comme nul et de nul effet.

Pour plus de précisions , il faut noter qu’avant la promulgation de l’ordonnance N° 91-05 du 16 janvier 1991, le droit algérien n’interdisait pas l’utilisation de la langue française dans la rédaction des actes y compris les actes de souveraineté ce qui en faisait une langue officielle de fait .Bien plus , durant la premières années de l’indépendance la totalité des actes émanant des administrations , institutions et entreprises nationales étaient rédigés en français. Les journaux officiels des premières années de l’indépendance étaient eux-mêmes publiés exclusivement en langue françaises sans traduction en langue arabe ce qui pose d’ailleurs un autre problème concernant le devenir de ces journaux officiels : faut-il les considérer comme nuls et non avenus s’ils sont produits sans traduction devant le juge pour exciper d’un texte législatif ou réglementaire à l’appui d’une action, ce qui serait insensé , ou faut-il les accepter comme étant en adéquation avec l’article 4 de code civil qui stipule que les lois promulguées sont exécutoires en Algérie à partir de leur publication au journal officiel ? Un vrai casse-tete pour le juge.

Les actes et documents rédigés donc avant la date butoir du 05 juillet 1998 à l’instar d’ailleurs de ceux intervenus avant l’indépendance ont une valeur juridique incontestable au même titre que les actes rédigés en langue arabe et de ce fait ils font foi en tant que tels sans qu’il soit besoin de les traduire. Décider par une simple disposition légale du contraire et décréter que ces documents sont désormais obsolètes et sans fondement juridique même si cette décision émane du pouvoir législatif souverain , c’est porter atteinte non seulement au principe de non rétroactivité des loi qui en l’espèce annihile un pan entier de l’histoire juridique et juridictionnel du pays et d’autre part n’inaugure rien de bon pour l’avenir du système judiciaire qu’on s’attelle à réformer.

Reste les documents et actes rédigés en français après la date butoir du 05 juillet 1998 fixée par l’ordonnance N° du 16 janvier 1991 complétée et modifiée. Cette ordonnance a elle aussi vécue ses propres avatars puisqu’elle a été amendée et modifiée à plusieurs reprises. Promulguée dans des circonstances particulières au cours de l’année 1991 , ce texte législatif a non seulement posé le principe de l’obligation de l’utilisation de la langue arabe dans tous les document officiels , les rapports et le procès-verbaux des administrations, institutions, entreprises et associations ( articles 5 et 6 ) et considère comme nul es non avenu tout document officiel rédigé en une langue autre que la langue arabe (article 29) , mais a assorti cette obligation d’ordre public de sanctions pénales et disciplinaires.

Eu égard aux difficultés d’application immédiate de cette ordonnance, une disposition spéciale y a été insérée et prévoit le report de son entrée en vigueur au 5 juillet 1992. A l’expiration de cette échéance et au vu des réticences des divers acteurs concernés par cette ordonnance , le délai fixé au 05 juillet 1992 a été une nouvelle fois prorogé non pas à une date fixe mais « jusqu’à réunion des conditions nécessaires » et ce par le décret législatif N° 92-02 du 04 juillet 1992, autant dire que ce décret a de fait gelé jusqu’à nouvel ordre l’application de l’ordonnance du 16 janvier 1991.

Les choses sont restées en l’état jusqu’en 1996 date de promulgation de l’ordonnance N° 96-30 du 21 décembre 1996 modifiant et complétant l’ordonnance du 16 janvier 1991 .Cette nouvelle ordonnance a d’une part abrogé le décret législatif du 04 juillet 1992 qui a gelé l’application de l’ordonnance du 16 janvier 1991 et d’autre part a posé le principe du parachèvement de la généralisation de l’utilisation de la langue arabe dans un délai n’excédant pas la 05 juillet 1998.

L’ordonnance du 21 décembre 1996 étant toujours en vigueur, et à compter du 05 juillet 1998 donc , tous les actes et documents quel qu’en soit son auteur, personne physique ou morale, privée ou publique, doivent être sous peine de nullité absolue et de sanction pénales et disciplinaires être rédigés en langue arabe.

L’article 8 du NCPCA peut être considéré dans cette optique mais seulement pour les documents rédigés après le 05 juillet 1998 comme étant en adéquation avec l’ordonnance du 16 janvier 1991 en ce qu’il ne fait que reprendre les dispositions de celle-ci. Mais cet article est-il intrinsèquement justifié et pouvait-on procéder autrement pour éviter les désagréments forts dommageables induits par ce texte inopportun tout en restant dans un cadre légal ?

Si la loi est souveraine et le législateur libre de légiférer à sa guise dans le seul respect de la constitution , il est aussi vrai que tout acte législatif doit avant tout répondre aux besoins spécifiques de la société dont il est l’émanation .L’acte législatif ne peut et ne doit tendre , sauf nécessité impérieuse ,à être un acte à contre courant des éléments constitutifs de la société et son élaboration doit répondre à un besoin réel et non virtuel et à défaut cet acte sera soit superbement ignoré et inapplicable soit dans le cas où son application est imposé par la contrainte être la cause d’énormes dégâts comme a été le cas de nombreuse autres lois qu’il n’ya pas lieu d’évoquer ici.

Le principe de l’arabisation au pas de charge qu’a remis en selle d’une manière insidieuse l’article 8 sans prise en compte des spécificités de la société algérienne ne pouvait qu’échouer ou à la limite déboucher sur des résultats mitigés sinon catastrophiques. Bien que la loi impose l’utilisation de la langue arabe sous peine de sanctions pénales et disciplinaire et ce depuis 1998, pas une seule poursuite n’a été à ce jour engagée contre les contrevenants à cette loi et Dieu sait le nombre de responsables de tous bords qui dissertent publiquement en langue française ou qui apposent leur signature sur des actes et documents rédigés en cette langue.

Cette impunité en rapport avec la violation de la loi sur l’arabisation renseigne en fait sur l’impossibilité d’imposer par la loi des obligations que la société n’est pas prête à appliquer ou à assimiler. Imaginons un seul instant que le ministère public censé faire respecter la loi décide subitement de poursuivre et de réprimer tout auteur d’un discours public ou d’un document rédigé en français, il est à parier qu’il ne restera pas grand monde parmi nos responsables qui ne seraient pas concernés par ces poursuites.

L’article 8 du NCPCA est d’autant plus mal venu qu’il est inséré dans un code censé ne contenir que les règles de la procédure c'est-à-dire les formalités par lesquelles un justiciable soumet un litige au tribunal. Le nouveau code étant censé aux dires de ses rédacteurs clarifier et simplifier le déroulement de l’instance judiciaire, ces derniers auraient pu faire l’économie d’y insérer une telle disposition et laisser à ceux qui ont mission de faire appliquer la loi sur l’arabisation de veiller et mener à terme ce processus sachant que cette mission est dévolue au conseil supérieur de la langue arabe créé par le décret du 11 juillet 1998.

Si le maintien de l’article 8 en l’état n’est pas souhaitable pour une bonne administration de la justice, et la jurisprudence ne pouvant être d’aucun secours pour en atténuer les effets pervers en raison de la clarté de la disposition en cause, la solution à ce dilemme ne peut être envisagée qu’en termes d’abrogation ou de modification mais en tout état de cause la solution doit transiter par le canal législatif.

Il peut être procédé soit à la suppression pure et simple de la disposition en cause c'est-à-dire l’alinéa 2 de l’article 8 soit recourir à l’ ajout d’ un autre alinéa à cet article qui reconnaîtra au juge un pouvoir d’appréciation quant à l’acceptation de documents rédigés en français sans exiger leur traduction .Ce pouvoir d’appréciation reconnu au juge en la matière permettra de contourner le problème sans pour autant porter atteinte au principe général posé par le texte de base.

Cette dernière solution qui autoriserait le juge sous sa seule autorité et son intime conviction à accepter les documents originaux rédigés en français sans être accompagné d’une traduction en langue arabe est plus à même de garantir des instances judicaires dégagés des incidents que générerait sans aucun doute l’application de l’actuel article 8.

Cette solution serait d’ailleurs en conformité avec d’autres disposition du NCPCA à l’instar de l’article 21 qui impose aux parties la production de documents en forme de minutes ou de copies conformes à l’original c'est-à-dire authentifié et qui néanmoins dans un autre alinéa autorise le juge à en accepter de simples copies. Cette disposition qu’il est utile de rapprocher à contrario avec l’article 8 est fort utile sachant que, pour les actes anciens, rares sont les justiciables qui en possèdent des copies authentifiées, la majorité n’étant en possession que de simples copies ou photocopies.

Espérons enfin que les nombreuses critiques pertinentes qui ont été émises ça et là à l’encontre de la règle édictée par l’article 8 du NCPCA et la vive polémique qu’elle a suscitée soient pris en considération par qui de droit et qu’une solution soit rapidement trouvée à l’impasse créée par cette disposition controversée .

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LE REFERE LIBERTE :UN OUTIL EFFICACE POUR LA PROTECTION DES LIBERTES FONDAMENTALES

A l’instar des législations les plus évoluées , le nouveau Code de procédure civile et administrative algérien de 2008 a prévu une procédure particulière par laquelle le juge administratif peut d’une façon énergique et rapide sanctionner un acte émanant d’une autorité administrative portant atteinte à une liberté fondamentale. Il s’git du « référé-liberté »  prévu par l’article 920 du Code de procédure civile et administrative (CPCA).

Cet article 920 du CPPA énonce ce qui suit :« Statuant sur la demande visée à l’article 919 ci-dessus , justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde des libertés fondamentales auxquelles des personnes morales de droit public ou des organismes dont le contentieux relève des juridictions administratives auraient porté, dans l’exercice de leurs pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale ».

Cette disposition d’apparence anodine constitue en fait le socle sur lequel s’appuie l’exercice des droits fondamentaux du citoyen. Elle sanctionne tout acte émanant d’une  autorité administrative  susceptible de porter atteinte à ces droits. Malgré cela, rares sont les recours intentés devant les tribunaux administratifs algériens  sur la base de ce texte de loi et ce n’est pas faute d’inexistence de ces atteintes. Très épisodiquement la presse écrite ou audiovisuelle fait état par exemple de décisions administratives interdisant à des  associations ou partis politiques l’organisation de manifestations ou de réunions à caractère politique, social ou culturel, ou de décisions administratives refusant à un citoyen la délivrance de documents administratifs tel le passeport.

La liberté de manifestation, la liberté de réunion, la liberté pour toute association à caractère politique ou social légalement constituée de tenir des réunions , la liberté d’expression , la liberté d’aller et venir et de se déplacer hors du territoire national étant par excellence des libertés fondamentales, toute décision émanant d’une autorité administrative qui porterait atteinte à ces libertés peut être déférée devant le juge du référé-liberté et son exécution sera suspendue  si certaines conditions sont réunies,. Ainsi une décision administrative qui interdirait par exemple à un parti politique d’organiser une manifestation politique pacifique ou qui refuse de louer une salle publique pour y tenir réunion peut être annulée si cette décision n’est pas motivée ou si ses motifs ne sont pas pertinents.

Pour que le juge des référés décide de suspendre un acte ou une décision administrative portant atteinte à une liberté  fondamentale il faudrait la réunion de deux conditions que nous allons passer en revue :

I- Une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale

L’article 920 du CPCA est on ne peut plus claire. Le juge du référé-liberté n’ordonnera la suspension d’une décision administrative portant atteinte à une liberté fondamentale que si cette atteinte atteint un seuil de gravité exceptionnelle. Le texte de l’article 920 utilise l’expression « atteinte grave et manifestement illégale ».Il appartiendra bien sûr au demandeur de prouver cette atteinte. Il reviendra alors au juge d’apprécier et de qualifier la nature de cette atteinte au vu des allégations et des moyens fournis par le demandeur.

En outre il doit s’agir d’une «  liberté fondamentale » sinon le demandeur sera débouté. La loi n’a pas définie la notion de «  liberté fondamentale » aussi il revient à la jurisprudence de déterminer le contenu de cette liberté.La jurisprudence algerienne est malheureusement dépourvue d’exemples à même d’être cités comme référence mais la jurisprudence administrative français notamment le Conseil d’Etat a opté pour une approche selon laquelle est considérée comme liberté fondamentale les libertés garanties par des textes de valeur constitutionnelle ou internationale. Ainsi ont été considérées comme libertés fondamentales :la liberté de réunion, la liberté de manifestation, la liberté d’expression, la liberté d’opinion, le principe du pluralisme d’opinion, l’exercice du droit de suffrage et d’expression, la liberté de circulation, la liberté d’aller et venir ,le droit de se déplacer hors du territoire nationale , le respect de la vie privée, la liberté du culte, le droit à la défense, le droit de propriété, la liberté d’association , le droit syndical…Le texte français régissant le référé- liberté ( l’article 521-2 du Code de justice administrative) étant exactement le même que celui régissant le référé-liberté dans le Code de procédure civile et administrative algérien, cette jurisprudence française peut aisément être transposée dans l’ordre jurisprudentiel national

II-  La condition de l’extrême urgence

Quand le juge tranche un recours mettant en cause une liberté fondamentale, il doit suivant l’article 920-2 du CPCA rendre sa décision dans les 48 heures. Ce très court délai imposé au juge pour rendre sa décision implique nécessairement que la demande qui lui est soumise a un caractère d’extrême urgence.L’exigence de l’urgence est  expressément mentionnée à  l’alinéa 1 de l’article 920 du CPCA  qui énonce que le juge doit être saisi d’une demande « justifiée par l’urgence » .Au vu de ce  délai de 48 heures ,il faut que le demandeur apporte la preuve que sa demande doit être traité en urgence c'est-à-dire démontrer au juge  que sa décision doit intervenir sans délai et immédiatement. A défaut, le défendeur sera débouté.

A la différence des autres référés prévus par le CPCA tel le référé-suspension (article 919 CPCA)  ou le référé-mesures utiles appelé aussi  référé conservatoire (article 921-1 CPCA), l’urgence dans le référé-liberté doit avoir un caractère d’une urgence imminente qui ne doit souffrir d’aucun retard. La relation entre la condition de l’urgence et la condition de l’atteinte grave et manifestement illégale est très étroite, la première étant logiquement incluse dans la deuxième.

III-Les pouvoirs du juge de référé-liberté

Les pouvoirs du juge du référé-liberté  sont très étendus car  en vertu de l’article 920 du CPCA il peut «  ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde des libertés fondamentales ».La loi n’a pas énumérés les mesures que peut prendre le juge du référé- liberté  mais a laissé au juge le champ libre d’ordonner telle mesure qu’il jugera nécessaire en fonction du cas d’espèce. Il peut ainsi délivrer des injonctions quant bien même le requérant  ne l’a pas sollicité.

Si le juge du référé-liberté ne peut ordonner qu’une mesure provisoire et ne peut annuler une décision administrative ou prendre une mesure définitive ni d’ailleurs condamner l’auteur de l’atteinte à  des dommages et intérêts, il peut par contre enjoindre à l’auteur de l’atteinte de prendre telle mesure susceptible de sauvegarder l’exercice de la liberté fondamentale en cause, mais à la seule condition qu’il n’existe pas un autre moyen pour le juge d’atteindre le même but.

Ainsi le juge du référé-liberté peut par exemple ordonner à l’administration concernée de mettre à la disposition d’une association une salle ou un local pour y tenir une réunion, de délivrer au requérant dans un délai déterminé la carte d’identité ou le passeport, de restituer au requérant des documents d’identité illégalement retirés, d’apporter le concours de la force publique pour  l’exécution  d’une décision  d’expulsion…

Cette procédure du « référé-liberté » étant de création récente en droit algérien, il restera au justiciable algérien ,personne physique ou morale, de recourir à cette procédure toutes les fois qu’une décision administrative illégale car prise en violation de la loi porte atteinte à l’un de leurs droits fondamentaux. Le Code de procédure civile et administrative n’ayant pas, à l’instar d’ailleurs des législations étrangères, précisé et énuméré la notion de «  liberté fondamentale » c’est la seule manière de pousser les juridictions administratives algériennes à s’impliquer dans la défense de ces libertés en créant une jurisprudence fournie et adéquate.

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Les difficultés d’exécution dans le nouveau code de procédure civile et administrative

Par arrêt en date du 15 /01/2015 ,dossier n° 94789 ,la cinquième chambre du Conseil d’Etat dans sa formation élargie  s’est prononcée sur la question qui fait polémique et qui est en rapport avec la compétence d’attribution en matière de difficultés d’exécution des jugements des tribunaux administratifs.

Très souvent et beaucoup plus aujourd’hui au vu de l’inflation des affaires portées devant les juridictions administratives, des difficultés   apparaissent lors des opérations d’exécution des jugements administratifs diligentées  par l’huissier de justice. Le principe  est que c’est le juge des référés qui est compétent. Le problème qui s’est posé tant à la Cour suprême qu’au Conseil d’Etat est celui de fixer la nature de la juridiction compétence pour juger les actions ayant pour objet de lever ces difficultés ? Est-ce le juge des référés de la juridiction qui a rendu la décision c'est-à-dire celui du tribunal administratif ou est-ce le juge des référés du tribunal de droit commun ?

Sous l’ancien code de procédure civile , la solution diffère suivant qu’on se place du point de vue de la jurisprudence de la Cour suprême ou celle du Conseil d’Etat.Pour la première juridiction c’est le juge des référés du tribunal administratif  qui est compétent  pour juger les difficultés d’exécution  que soulève l’exécution d’un jugement prononcé par une juridiction administrative .Elle a motivé cette  position par l’article 171 bis de l’ancien code de procédure civile.Quant au Conseil d’Etat il a pris une position contraire puisqu’ il reconnaît au seul juge des  référés du tribunal de droit commun le pouvoir de juger les actions en difficultés d’exécution.

Le nouveau code de procédure civile et administrative ( CPCA) a mis un terme à cette polémique puisque l’article 600 stipule expressément que les jugements des tribunaux administratives et les arrêts du Conseil d’Etat constituent des titres exécutoires  sachant que les difficultés  susceptibles d’apparaître lors de l’exécution de ces titres exécutoires relèvent de la compétence du président du tribunal de droit commun siégeant en tant que juge des référés et ce conformément à l’article 631 du même code.

Apparemment tel n’est pas l’avis du Conseil d’Etat qui par l’arrêt du 15/01/2015 a jugé que les difficultés d’exécution d’un jugement administratif relève de la compétence du tribunal qui a rendu cette décision c'est-à-dire le juge des référés du tribunal administtarif.Les faits tels qu’ils ressortent de cet arrêt sont les suivants : le bénéficiaire d’une ordonnance de référé datée du 09/09/2013 prononcée par le tribunal administratif de Bouira ayant ordonné l’expulsion des domaines d’un terrain litigieux a mis cette décision en exécution par devant un huissier de justice.Au cours des opérations d’exécution l’huissier de justice constata que le terrain est occupé par des tiers ce qui le poussa à établir un procès-verbal de difficulté exécution et renvoya le demandeur de l'exécution à se pourvoir devant la juridiction compétente pour régler l’incident.Le bénéficiaire de l’ordonnance de référé porta la difficulté d’exécution devant le juge des référés du tribunal administratif de Bouira mais ce dernier le débouta au motif que la demande touche au fond et ne relève pas de la compétence du juge des réféfés .Suite à l’appel de cette dernière ordonnance  de référé , le Conseil d’Etat rendit  l’arrêt du  du 15 /01/2015 qui annula l’ordonnance dont appel  et confirma la compétence du juge des référésdu tribunal administratif de Bouira .

Cette jurisprudence du Conseil d’Etat qui reconnaît au seul juge administratif compétence pour statuer sur les difficultés d’exécution des jugements prononcés par les juridictions administratives est-elle conforme aux nouvelles règles établies par le nouveau code de procédure civile et administrative notamment l’article 600 ? Nous pensons que non.

La première raison tient au fait que cet article 600 du CPCA a inclu expressément les jugement et arrêts des juridictions administratives susceptibles de faire l’objet d’une exécution forcée dans la définition des titres exécutoires .Aussi toute difficulté que pourrait rencontrer l’exécution de ces jugements doit être réglée dans le cadre de la procédure prévue pour tout titre exécutoire en l’occurrence l’application de la  procédure de l’article 631 du même code qui reconnaît au seul président du tribunal de droit commun la compétence de trancher ce genre de litiges.Cette solution est d’autant plus logique que l’action en règlement des difficultés d’exécution d’un jugement administratif n’a pas pour but de modifier ce qui a été jugé mais simplement de sursoier provisoirement à la poursuite des opérations d’exécution dans l’attente de juger le fond du droit par la juridiction compétente.

La décision du Conseil d’Etat vise expressément l’article 633 du CPCA pour motiver l’annulation de l’ordonnance du tribunal administratif qui s’est déclaré incompétent alors que cet article pose le principe de la compétence du président du tribunal  siégeant en tant que juge des référés ce qui sous entend qu’il s’agit bien du tribunal de droit commun sachant que devant le tribunal administratif le juge des référés n’est pas le président de cette juridiction mais la formation collégiale et ce en vertu de l’article 917 du CPCA.En visant le « président du tribunal » le législateur entend confier au juge du droit commun et non au au juge administratif le pouvoir de trancher les difficultés d’exécution.

On pourrait penser que le Conseil d’Etat a considéré que l’article 804 alinéa 8 du CPCA permet la consolidation de son interpetation puisqu’il en fait mention dans sa décision.A l’instar de plusieurs dispositions contenues dans le CPCA qui font polémique,cet article 804 énonce effectivement qu’en  matière de difficulté d’exécution d’une décision rendue par la juridiction administrative, la compétence échoit au lieu du tribunal qui a rendu la décision.On l’aura compris, cette disposition traite de la compétence territoriale et c’est exactement le cas quisque cet article est inséré dans la section 2 intitulé « de la compétence territoriale ».

Si la volonté du législateur était de confier au juge administratif le jugement des difficultés d’exécution il l’aurait fait par une disposition expresse similaire à celle de l’article 631 du CPCA.En outre l’interprétation  de l’article  804 en tant qu’il donne compétence au juge administratif de statuer sur les difficultés d’exécution  poserait problème s’agissant des difficultés d’exécution d’un arrêt du Conseil d’Etat puisque cet article pose la règle de la compétence territoriale du « lieu du tribunal qui a rendu la décision ».L’article parle du « tribunal » sans mentionner le Conseil d’Etat.Peut-on supposer que dans cette hypothèse,c’est le Conseil d’Etat qui est compétent pour trancher la difficulté d’exécution de l’un de ses arrêts ? Cette solution n’est pas envisageable en l’absence d’une disposition expresse.Ce qui nous fait revenir au texte applicable en cette matière c’est à dire l’article 631 accouplé à l’article 600 qui donnent compétence au juge du droit commun.

En outre,le raisonnement juridique de cette décision du Conseil d’Etat a été malmené et perd de sa pertinence au vu  des motifs ayant débouché sur la censure de l’ordonnance de référé qui lui a été déférée et le renvoi de l’affaire devant le même tribunal administratif pour y être jugée à nouveau .Tout d’abord le dispositif de cette décision est on ne peut plus ambiguë puisqu’ll  « annule l’ordonnance de référé dont appel   et statuant à nouveau déclare le tribunal administratif de Bouira compétent pour juger de la demande » sans autre précision.Il s’agit en fait d’une annulation avec renvoi devant le même tribunal pour que l’affaire soit jugé à nouveau.En outre , cette décision comporte une contradiction  qui serait lourdement sanctionnée s’il s’agissait d’une décision émanant d’une juridiction inférieure.

 La décision du Conseil d’Etat ayant  pris soin de relever que l’ordonnance de référé du tribunal administratif de Bouira dont appel ayant été rendue sur une action en difficulté d’exécution  c'est-à-dire par une ordonnance qui n’est susceptible d’aucune voie de recours conformément à l’article 633 du CPCA  ce qui est vrai, la solution juridique logique aurait été que le Conseil d’Etat prononce l’irrecevabilité de l’appel mais au contraire il jugea que l’appel est  recevable ce qui  constitue bien sûr contradictoire et une violation de l’article 633 du CPCA.

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La rège de la collégialité en matière de référé administratif dans le nouveau code de procédure civile et administrative : une règle inappropriée et mal conçue

Mais qui a eu cette idée saugrenue d’instituer  en Algérie «  le référé administratif en formation collégiale » , une institution qui n’a pratiquement pas son pareil dans le monde.Dans toutes les législations ,il est institué un système judiciaire qui permet au justiciable , si certaines conditions sont réunies notamment la condition d’urgence , de solliciter du juge une décision rapide et dans certains cas une décision sur le champ .C’est la procédure du référé. De tout temps , en droit algérien et en droit comparé ,le référé aussi bien de droit commun qu’administratif, a été confié à un juge unique.Le système du juge unique en matière de référé peut aisément se comprendre.La rapidité et la célérité qui caractérise la procédure du référé est incompatible avec la collégialité qui elle se caractérise par la lenteur.Ceci est d’autant plus vrai quand  il s’agit du référé administratif.

Alors que le nouveau code de procédure civile et administrative promulgué en 2008  était censé  simplifier les procédures judiciaires tant civiles qu’administratives et tendait à accélérer le jugement des affaires  portées  devant les juges, les praticiens du droit notamment les avocats ont été surpris par la décision du législateur de confier le référé administratif non pas à un juge unique ,comme c’était le cas dans l’ancien code de procédure ,mais à une formation collégiale.Pour  cerner les dégâts causés par cette « rétro réforme » instituant la collégialité en matière de référé administratif,il faudrait revenir sur la fonction du juge des référés.

En droit judicaire privé comme en contentieux administratif ,  la procédure du référé répond au besoin de traiter rapidement un litige ou une question qu’une procédure judiciaire traditionnelle mettrait beaucoup de temps à régler. Le référé se caractérise donc par la rapidité et l’économie  de temps.Dans une procédure normale, notamment la procédure administrative où l’instruction du dossier par le rapporteur est la règle, le prononcé du jugement peut prendre beaucoup de temps.Si ce formalisme constitue un gage de célérité dans le traitement du dossier,l’inconvénient réside dans la lenteur de la procédure ce qui pourrait être préjudiciable pour le plaideur.Ainsi par exemple si des travaux sont entrepris et que ceux-ci ont  causé des fissures dans les murs d’un immeuble mitoyen susceptibles d’entraîner son effondrement, il est indéniable que le recours à la procédure judicaire normale ne peut pas assurer une décision rapide ordonnant l’arrêt de ces travaux.Aussi c’est par le recours à la  procédure du référé que le danger peut être écarté en permettant au juge d’ordonner le jour même ou sur le champ l’arrêt des travaux litigieux .

Pour permettre au juge des référés de statuer sur les requêtes qui lui sont soumises dans les meilleurs délais , il est donc nécessaire de recourir à la formule du juge unique qui est un gage indispensable pour assurer la rapidité du traitement des dossiers. Il est indéniable que le recours à la formation collégiale entraînerait l’allongement des procédures ce qui est antinomique avec la nature du référé.En outre il n’est pas nécessaire ni souhaitable que les procédures de référé soient soumises au dépôt du rapport par le commissaired’Etat.Ces deux règles ( juge unique et non intervention du commissaire d’Etat) étaient applicables avant 2009 c'est-à-dire avant la promulgation du nouveau code.

Devant la juridiction de droit commun,le problème de la collégialité ne se pose pas puisque dans tous les cas de figure , toutes les sections du tribunal relèvent du juge unique.L’ancien code de procédure civile  ( l’article 171 bis) a confié au président de la chambre administrative c'est-à-dire à un juge unique compétence pour statuer en matière de référé et a supprimé la formalité du dépôt de rapport par le ministère public.Le nouvel article 917 du code de procédure civile et administrative   est sans  ambiguité. Il stipule que : « Il est statué en matière de référé par la formation collégiale chargée de statuer sur l’action au fond ».Ce revirement incompréhensible a on s’en doute  impacté considérablement et négativement le référé administratif.Bien que les dispositions du nouveau code de procédure civile et administrative n’exige pas expressément la formalité du dépôt du rapport pas le commissaire d’Etat,les tribunaux administratifs ont fait de cette dernière formalité une exigence ce qui s’ajoute à la lenteur de la procédure. 

Aujourd’hui,la durée moyenne pour statuer sur un dossier de référé peut facilement dépasser les deux mois.Aussi on peut se demander quels sont motifs qui ont poussé le législateur à  revenir sur le juge unique en matière de référé administratif et à instaurer la collégialité.Le bon sens , la célérité dans le traitement de certains litiges sensibles et une bonne administration de la justice auraient dû militer pour le renforcement des pouvoir du juge des référés  en confiant cette charge à un juge unique c'est-à-dire au président du tribunal administratif .Paradoxalement,si les concepteurs du  nouveau code de procédure civile et administrative  ont effectivement considérablement élargi le champs d’intervention du juge des référés en instituant par exemple le référé- liberté , le référé -suspension ou le référé- constat , il a grandement dévoyé cette réforme  en  faisant juger les affaires de référé par la formation collégiale et en présence du commissaire d’Etat.

On pourrait penser que le législateur , en instituant la collégialité en matière de référé administratif ait  voulu donner plus de garanties au justiciable qui verra sa demande jugé par trois juges et non pas par un juge unique. Cet argument s’il est justifié quant il s’agit d’instances normales ,  il n’est pas pertinent en matière de référé et ce pour plusieurs raisons.

Tout d’abord même à supposer que la probabilité pour un juge unique de se tromper est supérieur à celle d’un tribunal en formation collégiale, l’erreur commise peut être rectifiée et l’ordonnance de référé peut être rapportée ou carrément annulée car le principe est que les ordonnances de référé ne tranchent pas le principal et n’ont qu’un caractère provisoire dépourvu de l’autorité de la chose jugée .Ensuite le juge administratif chargé de statuer sur les requêtes en référé étant en règle générale le président du tribunal administratif lui-même ou à défaut le plus ancien des magistrats du tribunal, le risque qu’une décision  soit entachée d’une erreur d’appréciation grossière est nul.Ensuite, le juge des référés n’étant pas un tribunal distinct mais seulement une émanation de la juridiction dont il relève, le juge des référés statuant seul peut toujours se dessaisir  d’une affaire complexe  et renvoyer le dossier à la formation collégiale pour y être jugé suivant les formes conventionnelles.

Il est donc indéniable  que l’option de la collégialité en matière de référé administratif  choisie par le législateur algérien n’est pas concluante puisque ses avantages sont sans commune mesure avec ses inconvénients. La célérité et la rapidité qui caractérisaient les procédures de référé portées devant le juge administratif ont été fortement remises en cause et beaucoup de dossier, sauf ceux que le tribunal veut bien traiter suivant la procédure d’heure à heure ce qui est rare , souffrent de lenteurs excessifs et  dans bien des cas quand l’ordonnance des référés est rendue ,  son exécution devient inefficace ou sans objet.Aussi il est souhaitable de revenir à l’ancien système du juge unique  qui protège mieux les justiciables.  

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L’instruction devant le tribunal administratif

Suivant plusieurs sources ayant assisté au prononcé de l’ordonnance de référé rendue dans l’affaire Groupe El Khabar contre le ministère de la communication,le président de la formation du jugement , et une fois  prononcé le dispositif de cette ordonnance , aurait  instruit la défense du Groupe El Khabar  , partie condamnée en référé , de produire le mémoire en défense dans la deuxième affaire portée au fond tendant cette fois à l’annulation pure et simple de la transaction de cession d’actifs de ce groupe à la société Ness Prod , et ce avant la date du 22 juin 2016.Cette mise en demeure verbale de produire le mémoire en défense  dans l’affaire portée devant une une formation de nature différente peut susciter l’étonnement dans le sens où la procédure d’instruction et de jugement des affaires portées devant  la formation d’un  tribunal administratif statuant au fond est régie par d’autres dispositions complètement différentes de celles qui régissent la formation statuant en  référé.Dans tous les cas de figure et contrairement à ce qui se pratique devant le juge civil, l’instance administrative doit obligatoirement faire l’objet d’une instruction  avant d’être renvoyée à la formation de jugement c'est-à-dire la formation qui doit statuer sur l’affaire.

L’instruction en procédure administrative s’entend  de l’ensemble des actes émanant des parties ou du juge tendant à formaliser le dossier avant son renvoi devant la formation de jugement.Il peut s’agir par exemple de l’échange des mémoires,de l’échange des pièces produites  ou des mises en demeure ou injonctions  notifiées par le juge.Tous ces actes doivent être produits ou exécutés au niveau du greffe du tribunal administratif sous la supervision du  juge rapporteur le tout avant le tenue de l’audience.Cette procédure de l’instruction qui précède l’audience est prévue par les articles 838 à 857 du code de procédure civile et adminsitrative.Ces dispositions sont d’ordre public au sens où leur violation ou leur méconnaissance entraîne la l’irrégularité du jugement rendu.

Pour revenir  au dossier de l’affaire du Groupe El Khabar portée devant la formation du tribunal statuant au fond,il est incontestable que ce dossier devrait impérativement suivre le cheminement de la procédure y afférente c'est-à-dire faire l’objet d’une instruction qui en principe est confiée  à un juge rapporteur qui n’est autre qu’un membre de la formation du jugement  appelé à statuer sur le dossier et ce conformément à l’article 844 du code de procédure civile et administrative .Il revient donc à ce magistrat rapporteur de sommer les défendeurs ( en l’espèce les avocats du Groupe El Khabar ) de déposer le mémoire en réponse   à la requête introductive d’instance introduite par le ministère de la communication et incidemment fixer le délai dans lequel ce mémoire doit être produit .Il revient aussi à  ce magistrat rapporteur   de demander aux parties de produire  toute pièce ou document utile à la solution du litige.Enfin , une fois l’affaire   en état d’être appelée à l’audience , le magistrat rapporteur doit transmettre le dossier au commissaire d’Etat  pour conclusions et c’est suite à cette formalité que le président de la formation de jugement doit diligenter une procédure relativement complexe qui doit précéder la mise en délibéré de l’affaire.

Quand le rapporteur décide  que l’affaire est en état d’être appelée à l’audience et qu’il a transmis  dossier au commissaire d’Etat pour conclusions, une deuxième procédure s’ouvre.Le président de formation du jugement ( et non le juge rapporteur) doit rendre une ordonnance non susceptible d’appel qui fixe  la date à partir de laquelle l’instruction est close et cette ordonnance doit être notifiée à toutes les parties par lettre recommandé avec accusé de réception  ou par tout autre moyen 15 jours au moins avant la date de la clôture fixée par cette ordonnance.A supposer que la  date de clôture de l’instruction a été fixée  pour le 15 juillet 2016 , les parties à l’instance doivent être tenu au courant de cette date avant le 30 juin 2016 .Dans l’hypothèse où  le président de la formation  de jugement n’a pas pris  une ordonnance de clôture , la loi prévoit un autre mécanisme .L’instruction dans ce cas  est close 03 jours avant la date de l’audience indiquée.Si par exemple l’audience a lieu un mercredi,l’instruction est close le samedi à minuit.Après la date  de clôture de l’instruction les parties ne peuvent plus produire de mémoires mais s’il s’agit de conclusions nouvelles ou de moyens nouveaux , la formation de jugement peut les accepter mais seulement après avoir ordonner par ordonnance la continuation de l’instruction ( art 854 et 855 du CPCA).

Telle est la procédure que doit suivre une instance pendante devant le tribunal administratif.Concernant l’affaire du Groupe El Khabar qui a déjà été jugée par la formation statuant en référé ayant rendu une ordonnance définitive le 15 juin 2016 en faveur du ministère de la communication , une ordonnance  qui n’est  susceptible d’aucune voie de recours conformément à l’article  936 du CPCA, il est indéniable que rien ne permet d’envisager une procédure  d’instruction au fond autre que celle indiquée.Il n’y a aucun  motif   à retirer au juge rapporteur ses prérogatives légales en matière d’instruction.Meme s’il s’agit  de la production  du mémoire en réponse à  l’action au fond engagée par le ministère de la communication, l’ordre  de dépôt  de ce mémoire doit émaner du seul magistrat rapporteur et c’est ce dernier  qui doit fixer le délai imparti pour ce dépôt.Se substituer au rapporteur , même s’agissant du président du tribunal administratif lui-même peut constituer une entorse à la loi qui pourrait être censuré et entraîner l’irrégularité du jugement rendu au fond.

Il est v rai que la loi permet sous certaines conditions au président du tribunal administratif de renvoyer directement  le dossier devant la formation de jugement sans qu’il y ait lieu à instruction.Mais ce pouvoir est exercé sous certaines conditions.Il  doit s’agir d’un litige  dont la solution est déjà certaine ce qui est loin d’être le cas de l’affaire en cause qui soulève des questionnements factuels et juridiques complexes.En outre cette procédure est appliquée sans qu’il  y ait lieu à production du mémoire en réponse par le défendeur  et doit  être suivie par la transmission du dossier au commissaire d’Etat .Ordonner au défendeur de produire son mémoire en réponse c’est reconnaître qu’une instruction a été ouverte et cette instruction devrait par conséquent être confié au seul magistrat rapporteur  .

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Date de dernière mise à jour : 24/07/2016

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